民主出了什么问题?

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英国前首相丘吉尔就曾经说过:“民主是最糟糕的政府形式——除了我们之前试过的所有其他形式之外。”这句话被民主政体的支持者们用来回应几乎所有对于这种体制的批判。他们认为民主政体即使有再多缺陷,也是目前最好的政治体制。但是丘吉尔说这句话的时候,还没有中国特色社会主义。半个多世纪前说的这句话,如今还能适用吗?作为最成功的政治发明之一,民主制度如今似乎遇到了不少问题。为什么这个制度现在会出现问题?应该怎样解决这些问题?米特给您带来《经济学人》封面文章对这个问题深度解读。

倾覆了乌克兰政治的示威者们对他们祖国的政治未来有很多期望:和欧盟建立更紧密的关系,结束俄罗斯对乌克兰政治的干预和建立一个“干净”的政府来取代前总统维克多·亚努科维奇的窃盗统治*。但是他们最根本的诉求是一个多年来激励了人们不断抗争腐败、滥用职权和专制独裁政府的原因:他们想要一个基于法律的民主政体。

*窃盗统治(英语:Kleptocracy,cleptocracy 或 kleptarchy)又称黑社会主义,政治学术语,是一种政治腐败的形式。它指在某个政府中,某些统治者或统治阶级利用政治权力,来让自己私人的财产增加,以及扩张政治权力,侵占了全体人民的财产与权力。

人们有这种诉求的原因很容易理解。民主国家通常比非民主国家要更富有,参与战争的机率更小【米特注解:政治学上讨论民主政体时,美国总是一个特例,这里也不例外。】,打击腐败的纪录也更好。更重要的是,民主制度给人们说出自己想法的空间和塑造自己和子孙未来的机会。全世界很多来自不同地方的人们都愿意为这个理念去冒很大的风险,这足可以证明这一制度经久不衰的吸引力。

然而,如今乌克兰首都基辅发生的这类事件给全世界(向往民主的人们)带来的振奋情绪的同时,也总参杂着使人不安的情绪。在一个个国家的首都里,一种令人沮丧的模式在不断地重复:向往民主的人们聚集在市中心的广场;政府的警察们试图阻止抗议者,但是面对民众们毫不妥协的态度和全球媒体的报道,警察们失去了勇气;全球民主国家都为独裁政府的瓦解而欢呼,并试图帮助新政府建立民主政体;但最后大家发现,建立一个可行的民主制度比赶走一位独裁者要困难得多。新的政府出现问题,经济踉跄,整个国家的情况变得至少和之前一样糟糕。阿拉伯之春运动里建立起的民主政府和十年前乌克兰的橙色革命都是这样的结局。2004年,亚努科维奇在大规模的街头抗议中被迫下台,结果替代他的政客们一样无可救药,结果2010年(,在俄罗斯大量金钱的帮助下)他重新被选为总统。

民主制度正在经历一段困难时期。独裁者们被赶下台,但是他们的政治对手们并无法建立可行的民主政权。即使在成熟的民主体制内,越来越明显的体制缺陷也让很多人开始担心,对政治的失望情绪也越来越普遍。而就在几年前,民主制度似乎已经要蔓延至世界上的绝大多数国家。

在20世纪后半叶,民主制度在最困难的环境中得以发展:被纳粹统治后受到创伤的德国【注:纳粹党最初是通过民选上台,这沉重打击了德国人民对民主制度的信心】,全球拥有最多贫困人口的印度,和曾被种族隔离制度摧毁的南非。去殖民化在非洲和亚洲建立了许多的民主政权,加上希腊(1974)、西班牙(1975)、阿根廷(1983)、巴西(1985)和智利(1989)的独裁政府也都主动给民主政府让路。苏联的解体也让中欧多出了很多新生的民主政府。到2000年,美国智库自由之家*(Freedom House)将120个国家 — 全球国家总数的63% — 认定为民主国家。

*自由之家是一个国际性的非政府组织,致力于民主、政治自由以及人权的研究和支持,其最知名的是对各国民主自由程度的年度评估,该报告被用于政治科学的研究。该组织总部位于美国华盛顿特区,拥有极强的美国政府背景。根据维基百科介绍,该组织的使命声明中有一句就是:我们的董事会一致认为,对于国际事务中的人权与自由,美国的领导是必不可少的。

同样在2000年,在波兰首都华沙举行的世界民主论坛(World Forum on Democracy)上,来自100多个国家的代表发表声明,称“人民的意愿”是“政府权力的基础”。美国国务院发布的一份报告中称,在独裁和集权政府经历了多次“失败的尝试”后,如今民主制度将取得了最终的胜利。

在经历了这样的一系列成功之后,民主阵营这种自以为是的态度是可以理解的。不过如果纵观整个人类历史,民主制度取得最终胜利的必然性并不像近期发展显示的那样乐观。在民主制度的发源地雅典沦陷之后,这种政治制度直到2000多年后的文艺复兴时期才再次被使用。在18世纪,只有美国革命创造了可持续的民主政权。19世纪,各国的君主们和民主力量展开了一场尽管毫无胜算,但是持续时间极长的拉锯战。在20世纪前半叶,德国、西班牙和意大利仍处于襁褓中的民主制度瓦解。到1941年,全世界只剩下11个民主国家,这甚至让当时美国总统罗斯福担心民主制度可能无法抵抗其他野蛮制度的攻击。

全球自由程度地图。颜色越偏向橘色,自由程度越高;颜色越偏向淡黄色,自由程度越低。底部图表为多年来自由/部分自由/不自由国家比例的变化。

世界在20世纪后期看到的民主进程在21世纪已经停滞了。尽管全球约40%的人口已经生活在今年会举行自由公平选举的国家,尽管这个数字比之前的都要多,民主在全球的进展已经停滞不前,而且可能已经开始倒退。自由之家提出,到2013年,全球自由程度 — 在21世纪最初起达到顶峰 — 已经连续8年下降。在1980至2000年间,民主制度仅受到几次小挫折,但是自从2000年以来,次数逐渐变多。而且很多民主政体的问题不仅仅是问题数量变多这么简单。很多民主政体开始逐渐变成独裁政治,通过举行选举来保持民主的表象,但是并没有一个健全民主体制中同样重要的政治制度和对人民权力的保障。

对民主制度的信心在胜利时 — 如开罗或基辅额的抗议成功推翻已不再受欢迎政权 — 骤然增长,不过随之而来的总是一次又一次的打击。在西方之外的国家,通常民主制度的建立似乎就是为了失败。即使在西方国家,民主制度似乎已经完全和过多债务、国内政治僵局和过多海外干预紧密联系起来。民主制度的批评者总是存在,但是旧的质疑加上主要民主国家如今遇到的种种新问题,和其在其他地区影响力的降低,让民主制度的弱点逐渐明显。为什么民主制度会失去了前进的动力呢?

历史归来

布达佩斯斯大林雕像,完成于1951年12月,是匈牙利人民共和国送给苏联领导人约瑟夫·斯大林70岁生日(1949年12月21日)的寿礼,在1956年10月23日的匈牙利十月事件中被推倒。
布达佩斯斯大林雕像,完成于1951年12月,是匈牙利人民共和国送给苏联领导人约瑟夫·斯大林70岁生日(1949年12月21日)的寿礼,在1956年10月23日的匈牙利十月事件中被推倒。

两个主要的原因是2007-08年的金融危机和中国的崛起。08年危机不仅仅在经济层面造成了伤害,同时也在心理层面。它揭露了西方政治体制最根本的弱点,摧毁了曾经是西方政府最重要资产之一:自信。多年来,政府不断地增加人民福利,允许政府累积了极高的债务;政客们开始相信自己破解了经济周期和金融风险问题。但金融危机开始后后,很多人开始对自己政府的运作产生怀疑 —— 尤其是当政府用纳税人的钱来救助银行,但最后银行支付给员工巨额的奖金时,政府却无能为力。这次金融危机让“华盛顿共识“在新兴世界成为备受指责,成为笑柄。

与此同时,中国共产党成功地让经济发展不再是民主国家的专利。哈佛大学经济学家劳伦斯·萨默斯(曾经担任美国财政部长、美国国家经济会议主席、哈佛大学校长)发现,在美国经济发展最快时,生活水平大约每30年增长一倍。而在过去30年里,中国人民的生活水平每10年就翻一番。中国精英们认为中国模式 —— 共产党的严格控制和不断地将优秀人才征募进入共产党高层 —— 比西方民主模式更加有效率,而且更不容易让国家陷入政治僵局。主要领导人每10年更换一次,而且党内的升职制度 —— 主要根据实现经济目标的能力 —— 也让党内各个层次都源源不断地获得新鲜血液和人才。

中国精英们认为中国模式相比西方民主更加有效率,也更不容易让国家陷入政治僵局。

中国政府通过多种方法来控制社会舆论,从关押激进人士到审查互联网讨论。批评者们谴责这种行为是有道理的。不过一个如此在乎控制的政府必然也会密切关注社会舆论。【这听起来似乎有些自相矛盾,不过确实很有道理。】在控制言论的同时,中国领导层能够很好地解决了一些国家发展过程中遇到的最重要的问题,而在民主国家解决这些问题可能需要几十年时间。比如说,中国政府仅用了两年时间就让2.4亿农村居民享受到政府养老保险制度,这比美国全国享受公共养老金的总人数都要多。

如果这个系统可以带来经济发展,很多中国人都愿意忍受这个系统。2013年皮尤全球民意调查结果显示,85%的中国人对国家的发展方向十分满意,相比之下这个数字在美国仅为31%。一些中国学者们开始理所当然地自我夸奖。曾经担任邓小平等英文翻译的复旦大学国际关系教授张维为认为,民主政体正在摧毁西方国家,特别是美国,因为民主政体将政治僵局制度化,轻视做决定的过程,还经常会选出小布什这样的二流领导人。担任中央编译局副局长的北京大学教授俞可平认为“民主使一些在非民主条件下很简单的事务变得相对复杂和烦琐“,而且“民主还会使一些夸夸其谈的政治骗子有可乘之机,成为其蒙蔽人民的工具”。北京大学国际关系学院院长王缉思还观察到很多“许多引进西方价值观和政治体制的发展中国家正在经历动荡和骚乱”,而中国提供了另一种可选模式。从非洲(卢旺达)到中东(迪拜)再到东南亚(越南)的一些国家都已经开始认真考虑这一建议。

皮尤研究中心的调查显示,俄罗斯人民更在意经济,而不是民主的发展。该图表显示了认为经济和民主更重要的人数的百分比。80%左右的俄罗斯人民认为强劲的经济更重要,而只有不到20%的俄罗斯人更重视国内民主的发展。这一数字从2002年到2012年都没有发生太大的变化。

2000年以来民主发展遭受的一系列令人失望的事件。这种国际环境更衬托出中国发展的重要性。第一个重要的挫折是在俄罗斯。在1989年推倒柏林墙之后,似乎没有任何力量可以阻挡旧苏联的民主化。上世纪90年代,在叶利钦的领导下,俄罗斯朝着这个方向东倒西歪地迈进了几步。但在1999年之后,叶利钦辞职,将权力移交给曾经是克格勃特工的弗拉基米尔·普金。在此之后,普金担任过总理和两次总统。这位后现代的沙皇已经摧毁了俄罗斯民主的实质:封锁言论,关押政敌;尽管他还保留了民主的表面:每个人都可以投票,只要保证最终自己获胜就可以了。委内瑞拉,乌克兰,阿根廷的独裁者们也纷纷效仿。他们保持了民主的表象,而不是完全抛弃这种制度,这种做法更加损坏了民主制度的可信度。

另一个挫折就是伊拉克战争。在2003年美国带领的入侵结束后,联军并没有发现萨达姆·侯赛因拥有大规模杀伤性武器的证据,小布什总统于是用为自由和民主而战来为这次军事行动提供合法性。这并不完全是机会主义:小布什总统可能真心相信,如果中东国家继续被独裁者所控制,那里会成为培养恐怖分子的基地。但是这让民主进程受到了极大的损害。左派人士认为伊拉克战争证明民主只是美国殖民主义的借口。国际政策现实主义者们认为伊拉克的混乱证明美国领导民主推广只会带来不稳定性。一些被唤醒的新保守派人士,如斯坦福大学政治学教授弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama),把这个作为民主并不适用于所有国家的证据。

世界民主发展重要事件时间表

第三个挫折是埃及。穆巴拉克政权在2011年在大规模的抗议活动中被颠覆,点燃了中东民主进程的希望。但是这种幻想很快破灭。在随后的埃及选举中,获胜的并不是自由派的积极分子(他们被分成无数个小派系,分散了选票),而是穆罕默德·穆尔西领导的穆斯林兄弟会。穆尔西把民主当作一个赢家通吃的系统,把几乎所有要职都让兄弟会成员担任,授予自己几乎无限的权力,并且建立了一个伊斯兰教派将永远保持绝对多数的上议院。2013年7月,埃及军队决定介入,逮捕了埃及第一位民主选举产生的总统,将兄弟会的主要领导人关进监狱,并杀死数百抗议者。加上叙利亚的内战和利比亚混乱的无政府状态,希望阿拉伯之春能给让民主在中东地区遍地开花的愿望被摧毁。

美国国会满意率调查。黄色和橘黄色的线分别代表满意和不满意人数的百分比。在2000年之后,不满意人数比例急剧增加,在2014年达到近90%。

与此同时,一些民主阵营最新招募的成员也失去了曾经的光彩。自从1994年实行民主制度以来,南非政府一直由同一个政党 —— 非洲人国民大会(African National Congress,简称非国大)—— 控制,而非国大也逐渐变得只注重自己的利益。土耳其曾经似乎将成功地在温和派为主的穆斯林社会实现繁荣和民主,而如今却变得日趋腐败和专制。在孟加拉国、泰国和柬埔寨,反对党都拒绝参加近期的选举或者拒绝接受选举结果。

所有的这些都证明了建立可以维持民主政体所需要的制度是一个十分缓慢、耗时的过程,推翻了此前一个流行的结论:只要种下民主的种子,民主的花朵就会自然而然地快速开放。尽管可能真像是小布什和英国前首相托尼·布莱尔认定的那样,民主是一个全人类都追求的目标,但这种制度的建立仍然和社会文化有极其紧密的联系。绝大多数西方国家在给予公民投票权力之前,都已经拥有了成熟的政治系统,这包括强大的公共服务制度和根深蒂固的宪法权力;而且这些社会也更加注重个人权力和司法独立。

“没有什么比自由更美好,但也没有什么比学会如何运用自由更困难。” – 亚历西斯·德·托克维尔, 《论美国的民主》

另外,在近些年,那些本应为新兴民主国家提供榜样成熟民主国家的制度也出现了很多问题,让这些制度看起过时、无法正常运转。美国已经成为政治僵局的代名词。两党过分在乎互相攻击和在选民心中获得政治积分,这导致美国在过去两年内两次几乎无法偿还债务。美国的民主同时也被杰利蝾螈制度*弄得破损不堪。蝾螈制度和美国的党内初选制度鼓励政治激进分子,因为政客只需要取悦一些对政党的死忠成员,而实际上就让很多温和派的选民失去了投票的权力。同时,金钱在美国政治里重要性与日俱增,已经达到了无与伦比的程度。成千上万的说客(说客和国会议员数量的比例超过20:1)延长了通过法案需要的时间和难度,并帮助特殊利益集团获取更多的特权。这些让人们感觉美国民主制度里,任何东西都是可以用钱买到的,而且富人比穷人拥有更多的权力,尽管说客和政治捐款者坚持认为政治捐款是他们运用言论自由的一种方式。【米特注解:美国最高法院在联合公民诉联邦选举委员会案(Citizens United v. FEC)认定政治捐款受到言论自由的保护。】这些现状造成的结果就是美国的形象 —— 还有美国所代表的民主制度的形象 —— 都受到了极大的损害。

*杰利蝾螈(Gerrymander)是指专为某方选举利益而设计的选区划分的政治手段。这个字词从美国马萨诸塞州州长埃尔布里奇·格里(Elbridge Thomas Gerry)的名字,及当时划分后的选区形状貌似蝾螈(salamander)此两者而来。

而欧盟也并不是民主制度的楷模。1999年决定使用欧元的决定主要是由技术官僚做出的;只有丹麦和瑞典两个国家就这个问题进行了全民公投,而且结果都是大多数民众反对。欧盟希望获得民众对《里斯本条约》*支持,但在发现人们的选择和预期不同时,就放弃了全民公投路线。在欧元区金融危机最危急的时刻,欧洲政治精英们强行将意大利和希腊民选政府换成技术官僚。原本旨在解决各国之间民主差距的欧洲议会的决定经常都被无视。欧盟国家成为民粹派政党(主张社会自由和经济自由,不希望政府干预)的摇篮,例如荷兰基尔特·威尔德斯(Geert Wilders)的自由党(Party for Freedom )和法国马琳·勒庞(Marine Le Pen)的民族阵线(National Front in France),这些组织当都宣称可以帮助普通人民对抗自大且无能的政治精英。希腊的金色黎明党(Golden Dawn)正在测试民主体制到底对纳粹形式政党的容忍底线。

*里斯本条约,又称改革条约,是欧洲联盟用以取代《欧盟宪法条约》的条约。里斯本条约已经在2007年12月13日为所有欧盟成员国签署,并于2009年12月1日正式生效。里斯本条约旨在调整当前极需变革的欧盟在全球的角色、人权保障、欧盟决策机构效率,并针对全球气候暖化、天然能源等政策,以提高欧盟全球竞争力和影响力。

民主的瘟疫

民众抗议政府财政过多依赖于债务。
民众抗议政府财政过多依赖于债务。

即使在核心国家,民主制度也显然正面临严重的结构性挑战,并不仅有几个孤立的小问题。自从19世纪后期现代民主开始发展,这种政治制度都是通过民族国家(nation states)和国家议会实现的。人民选举拥有固定任期的代表,通过他们推动国家权力的杠杆。但是这种制度正遭到来自全球和基层的挑战。

从全球层面看,全球化已经深深地改变了国家内部政治。民选官员们将越来越多的权力交给国际市场和国际组织 —— 例如在跨国贸易和资金流动方面 —— 这使他们可能无法兑现对选民做出的承诺。诸如国际货币基金组织(IMF)、世界贸易组织(WTO)和欧盟也扩大了它们的影响力。这些发展背后有一个很容易理解的逻辑:一个国家如何仅依靠自己的力量来解决气候变化和偷税漏税这样的问题呢?一些国家的政客对应全球化的方法是限制自己在一些方面做决定的权力,将这些权力交给非民选产生的技术官员。例如,拥有独立中央银行的国家从1980年的20个增长到如今的160个。

民主同时面对来自地方政府同样强大的挑战。这些挑战来自加泰罗尼亚和苏格兰这些希望独立的国家,来自印度的各个联邦和来自美国城市的市长们。这些人都在试图从国家政府获得权力。另外还有一群被卡耐基国际和平基金会研究员摩西·奈姆(Moises Naim)称为“微权力”(micro-powers)的组织:包括非政府组织和政治说客。这些人正在扰乱传统政治,让民主和独裁体制中的领导人们无法像此前一样运用权力。互联网让组织和煽动一大群人变得更加容易。如今我们生活的世界里,人们每周都可以参与真人秀节目投票(例如各种让观众可以通过短信投票的选秀节目),或者通过点击鼠标就可以支持各种请愿(例如白宫网站的请愿功能,有人甚至请愿,要求立法规定豆腐脑只能是咸的),这让每几年才举行一次选举的政治议会民主看上去越来越像集权政治。英国国会议员道格拉斯·卡斯威尔(Douglas Carswell)将传统政治比喻成已经奄奄一息的英国连锁音像商店HMV,而如今世界上的人们更习惯通过Spotify(一种类似于QQ音乐的在线电子音乐服务)在任何时候来欣赏他们想要听的任何歌曲。

但民主面临的最大挑战并不是来自于上方或者下层,而是源自于内在——来自于选民本身。柏拉图对民主最大的担心 —— 公民们只在乎眼前短暂的利益 —— 被证明是十分有先见之明的。民主政府已经习惯了结构性的赤字,通过借钱来满足选民的短期愿望,而不在乎长期投资。法国和意大利在过去的30年都未能平衡国家财政预算。金融危机毫不留情地揭露了由债务支撑的民主的不可持续性。

2010年,希腊政府濒临破产。新内阁希望执行财政紧缩政策,以换取欧盟的财政援助。紧缩计划表示人们不能继续享受很多此前已经习以为常福利。图为希腊人民抗议政府的紧缩计划。【米特:这是选民 —— 至少是希腊选民 —— 只在乎眼前短期利益,而不在乎国家长期发展的一个有力证明。】

随着金融危机后经济刺激计划逐渐结束,政客们现在必须面对一个困难的选择,一个他们在经济稳定发展和宽松信贷时期逃避面对的选择。但是说服选民们接受财政紧缩政策并不是一件容易的事情。缓慢的经济增长和紧缩的政府预算让会驱使利益集团争夺更为有限的政府资源。更糟糕的是,这一竞争发生在西方国家人口不断老龄化的背景中。和年轻人相比,老年人总是有办法让政客们听取他们的声音:老年人的投票比例极高;同时还有美国政治影响力极高的AAPR(美国退休人员协会)这样组织的帮助。【米特注解:美国老年人是政客们最需要讨好的群体之一,主要的原因是他们的投票率极高。所以政客们都不敢减少退休者的福利。相反,年轻人群的投票率不高,所以政府对学生和年轻人的福利并不好。】老龄化只会让他们的绝对数量 —— 这也代表政客们最关心的选票数量 —— 不断增加。很多民主国家现在都面临一个在过去和未来之间做出的抉择:到底是继续已经无法持续退休福利还是对下一代和未来进行投资。

图为一些国家的投票率情况。在绝大数国家,这一数字呈现逐年下降的趋势。欧盟国家的平均投票率不到50%,美国的投票率也不及60%。
图为一些国家的投票率情况。在绝大数国家,这一数字呈现逐年下降的趋势。欧盟国家的平均投票率不到50%,美国的投票率也不及60%。
欧洲一些国家人民参加政党的比例。这一比例在这些国家中呈快速下降的趋势。到2010年,这一比率在包括英国、德国、西班牙、法国等国还不到5%。
欧洲一些国家人民参加政党的比例。这一比例在这些国家中呈快速下降的趋势。到2010年,这一比率在包括英国、德国、西班牙、法国等国还不到5%。

由于人们对政治的怀疑态度不断增加,适应这段困难时期的任务变得更加困难。在发达国家,政党成员占总人口的比例正在下降:如今只有1%的英国人加入了政治党派,仅为1950年比例的1/20。投票率(参加投票的注册选民人数比例)也在下降。一份对49个民主国家的研究发现,2007-13年间的投票率比80-84年间的投票率下降了10个百分点。2012年,一份针对7个欧洲国家的民调显示,超过半数的选民“对政府毫无信心”。同年,尤格夫公司(YouGov)对英国选民做出的调查显示,62%的被调查者认为“政客总是在说谎”。

与此同时,玩笑和严肃抗议活动之间的界限正在消失。2010年,承诺将明目张胆进行腐败的冰岛最优党(Best Party)获得足够选票,成为雷克雅未克(Reykjavik)市议会的联合管理者。 2013年,1/4的意大利人投票给由喜剧演员贝佩·格里洛(Beppe Grillo)创办的政党。如果人们不希望从政府获得很多利益的话,大众对政治这些怀疑和嘲讽可能是有有利的;可是人们仍然想继续从政府那里得到很多福利。这就可能造成一种有害且不稳定的组合:一方面是对政府的依赖,一方面是对政府的不蔑视。对政府的依赖迫使政府过度扩征和过度花费,而对政府的蔑视又剥夺了政府的合法性。民主制度的机能障碍是和民主的瘟疫分不开的。

民主制度在核心国家遇到的问题帮助解释了它在其他地方遭遇的挫折。民主在20世纪的良性发展一部分原因是美国在世界的霸主地位:其他国家自然而然的想要效仿这个世界最发达国家。但是随着中国的影响力日渐增强,美国和欧洲已经失去了他们作为榜样的吸引力和希望传播民主的愿望。奥巴马政府现在害怕民主可能会制造流氓政权或者给予极端圣战分子更多权力(,也就是担心民主选出的结果不符合美国价值观,译者注),这种担心让他们在国际外交舞台上不知所措。而且为什么发展中国家要把美国政府视为理想的政府模式呢?美国国会甚至无法通过自己国家的财政预算,更别提对国家未来的计划了。为什么独裁者们要听从欧洲政治精英们关于民主的教训呢?这些人在推广金融援助计划受到阻力时也会强迫民选政府下台。

金融危机毫无掩饰地揭露了由债务支撑的民主的不可持续性。

与此同时,民主在新兴世界也遭遇到了富有国家遇到的同样问题。他们同样过分关注短期支出,而不是长期投资。巴西允许公务员们在53岁退休,却无法建立完善的现代化机场系统。印度支付给和政府有关系的个人和机构大量的资金,在基础建设上的投资却少的可怜。这些政治系统被特殊利益集团控制,同时也被反民主的习惯破坏。英国历史学家帕特里克·弗伦奇(Patrick French)指出,印度下议院中每个年龄不到30对的议员都属于有名望的政治家族。即使在资本家精英群体中,对民主的支持也正在减弱;印度的商业大亨们常常抱怨印度混乱不堪的民主制度带来的只是落后的基础设施,而中国的集权统治却建造了四通八达的高速公路、现代化的机场和高速铁路系统。

民主制度也曾经处于不利境地。在上世纪20-30年代,共产主义和法西斯主义得到了发展:西班牙在1931年短暂地恢复了议会制政府,墨索里尼把这比作在电气时代使用煤油灯。到了70年代中期,西德总理威里·勃兰特(Willy Brandt)宣布“西欧的民主只剩20-30年的寿命了;在那之后,它就沦陷,变得毫无动力,毫无方向,陷入独裁统治的海洋“。现在的情况还没有那么糟糕,不过中国的成功确实对民主制度更为优秀,并最终会取得胜利这个想法造成了前所未有的挑战。

不过,在中国举世瞩目的反战背后隐藏着更深层的问题。中国的政治精英们正在逐渐变成一个永远存在、谋求私利的小团体。中国人民代表大会中50名最富有的成员总资产达到947亿美金,是美国国会中最富有50位成员总资产的60倍。中国的经济发展速度从10放缓至不到8%,而且这一数字预计还将继续降低——这对共产党造成了巨大的挑战,因为其执政合法性很大程度上依赖于可以提供经济高速增长的能力。

【米特观点:很多西方媒体都对中国人大代表中亿万富翁的数量和他们的财富表示出惊讶,并和西方议会中的数据相对比。他们得出的结论是,中国正在逐渐走向精英政治。但是我们认为这是一个误区。不管在宪法中拥有什么样的地位,中国人大和美国议会的地位完全不同。中国人大代表更恰当的比喻是英国上议院,里面很多成员都是贵族,有着至高无上的荣誉,但是并没有实际的政治权力。】

同时,就像19世纪法国政治哲学家亚历西斯·德·托克维尔在 《论美国的民主》中说的那样,民主制度看上去总是比实际上更脆弱:他们表面看上去十分困惑,但是实际上却有很多隐藏的力量。在面对问题和挑战时,相比独裁政体,民主制度能够更换不同领导人的能力提供了更多获得创造性解决方案的机会,尽管可能需要经过一段时间的探索才能找到合适的政策。但是想要获得成功,新兴和成熟的民主国家都需要确保民主制度是建立在坚实的基础上。

解决民主制度的问题

伊拉克鼓励人民投票的海报。
伊拉克鼓励人民投票的海报。

在詹姆斯·麦迪逊(美国第四任总统,美国宪法之父)和约翰·斯图尔特·密尔这些现代民主制度的创建者身上,最显著的特征就是他们客观思考的能力。他们认识到民主是一种十分强大,但并不完美的制度:这种制度需要精心设计,以更好地利用人类的创造力,而同时又约束人类的邪念,将一切保持正常运转状态,不停地修正,让其保持持续工作。

在建立一个新兴民主政府时,客观思考的能力尤其重要。近期一些民主尝试失败的原因之一就是他们过于重视选举,而忽略了其他民主制度必要的特性。例如,政府的权力必须受到控制;如言论自由和集会自由这样的个人权力必须得到保障。最成功的新兴民主国家成功的主要原因就是他们避免了多数主义 —— 赢得选举就表示多数派可以做任何他们想做的事情 ——的诱惑。印度自1947年(除了中间几年紧急时期外)和巴西自从上世纪80年代中期以来,能一直成功地保持着民主政体都是因为同一个原因:两个国家的制度都限制了政府的权力,并保障了人民的基本权力。

坚固的宪法不仅可以促进长期稳定,降低不满的少数派反对政权的可能性;还可以更有效地抗击发展中国家的最重要问题:腐败。相反,一个新建立的民主政权将要走向死亡的第一个迹象通常是民选领袖利用少数服从多数这个理由,来去除制度对自己的权力的限制。穆尔西试图将埃及上议院布满支持兄弟会的盟友;亚努科维奇削弱了乌克兰国会的权力;普金借用人民的名义控制了俄罗斯很多原本独立的机构;一些非洲领袖正在实行残酷的多数主义:去除总统的任期限制或者加重对同性恋的处罚,就像是乌干达总统约韦里·穆塞韦尼在今年2月24日做的那样。

当民选统治者们采取一些和自由主义背道而驰的行为时,即使绝大多数民众支持这些决定,其他国家的领袖们应该更主动地提出质疑。但是更应该学习这一课的是新兴民主政权的设计者们:他们需要意识到想要建立一个健康的民主体制,对政府权力的制约和给予人民投票的权利一样重要。即使是潜在的独裁者们也可以从发生在埃及和乌克兰的事件中学到很多:如果不是因为试图聚敛太多权利而激怒了他们的同胞们的话,穆尔西就不会在监狱和埃及法院里的玻璃审判箱中度过余生,亚努科维奇也就不必逃出自己的国家。

即使是那些生活在成熟民主制度国家的幸运的人们也需要关注他们政治系统的结构。全球化加上数字革命已经让很多民主体制中最珍贵的机制显得十分过时。成熟的民主国家需要更新他们自己的政治系统来解决国内遇到的问题,和重新树立民主在海外的形象。一些国家已经开始了这个程序。美国参议院加大了阻碍总统提名的困难程度。【米特注释:加大难度的主要原因是由于现处于多数席位的民主党不希望共和党干扰民主党总统奥巴马的提名。从某种程度上说,这种做法是十分反民主的。不过为了效率,牺牲些公平又算什么呢?只是参议院民主党对待中国政府好像不是这个态度。】但是改革者们需要更加大胆。约束特殊利益集团权力的最好方法就是限制政府可以为这些组织提供的优惠政策。解决大众不再信任政客的最好方法就是减少政客们可以对选民做出的承诺。实现一个更健康的民主制度的关键,简单来说,就是权力更小的政府 — 这种说法早在美国革命时期就已经存在了。麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇中写道:“在组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。” 有限的政府这个概念在二次世界大战后民主体制的再一次发展中极其重要。 1945年的《联合国宪章》和1948年的《世界人权宣言》中确立了一些任何国家都不可侵犯的权力,哪怕是这个国家的大多数人同意这样做。

限制政府权力的原因是由于人们害怕暴政。但是今天,尤其是在西方,民主面临的重大威胁更难被发现。其中之一就是不断增长的政府规模。政府不停地扩张正在减少人们的自由,而给予特殊利益集团更多的权力。另一个威胁就是政府已经习惯做出自己无法兑现的承诺,要么是建立财政无法支持的退休保障系统,或是发动耗时耗力,但是无法取得胜利的战争(例如面对毒品)。在上世纪80年代,把制定货币政策的权力交给独立的中央银行,解决了当时似乎无法遏制的通货膨胀。现在是时候将这种限制政府权力的方法运用到更广泛的政策制定上。和新兴的民主制度一样,成熟的民主制度也需要适当地限制民选政府的权力。

政府可以用几种方式来进行自我约束。他们可以通过采取严紧的财政政策,给自己带上“紧箍咒” —— 就像瑞典那样保证在每个经济周期都平衡财政预算。他们可以在预算中加入“日落条款”,迫使政客们每一段时间 —— 例如10年 —— 就要延长法律,这样就不会让国家陷入无法还债或者没有财政无算这样的窘境。他们可以让无党派倾向的委员会来制定长期的改革计划。瑞典采用了一个独立委员会的建议 —— 包括使用更多的私人养老基金和将退休年龄随着平均寿命的增长而提高 —— 拯救了他们濒临破产的公共养老系统。铜矿储备丰富的智利,极其成功地管理了铜金属市场的波动和阻挡了民粹派要求政府用尽收入盈余的压力。他们制定了严格的规定,保证在市场情况良好时政府有收入盈余,并任命了一个专家组成的委员会来制定应付经济波动的策略。

如果将更多的权力移交给非民选产生的官员,这难道不会削弱民主制度吗?这也未必。民选官员主动限制自己的一些方面的权利可以防止选民投票给会造成国家倒闭和社会崩溃的过度开支政策,同时也可以保护少数派,以此来增进民主制度。但这并不是说要把政府权力全都交给技术官僚。权力必须被选择性地支配,只是在货币政策和福利改革这几个大的方面,而且整个过程必须是公开透明。

将权力交给重要人物和技术官僚的同时,也必须向下释放一些权利 —— 给普通民众一些做决定的权利 —— 已取得平衡。诀窍是要在全球化和地方化两股力量中找到平衡点,而不是去试图抵抗,或者忽视这两种潮流。如果能很好地驾驭这两股力量,那么两者不仅不会给民主带来伤害,反而能够强化民主制度。

托克维尔认为地方民主通常代表了民主的精华:“乡镇市民大会对自由就像小学对科学那样,它们把自由带到人们触手可及的地方,并教给人怎样运用和享受它。”选民对城市级别的官员的满意程度通常是国家级政府官员的一倍。现代科技可以让政客们举行现代版的乡镇市民大会,这可以鼓励民众的参与和创新。这并不是建议我们需要建立一个在线模式的超级民主制度,让所有事情都经过一连串的公民投票来决定。这样只会让特殊利益集团得到跟多优势。但是技术官僚和直接民主可以互相约束:比如一个独立的预算委员会可以评估对一些问题进行当地公投的费用和可行性。

美国加利福利亚州选民在2012年美国选举日当天投票。
美国加利福利亚州选民在2012年美国选举日当天投票。

一些国家和地区正在朝着正确的方向前进。最鼓舞人心的例子是美国加利福尼亚州。【注解:美国属于联邦制国家,联邦政府和州政府分享权力。每个州在很多问题上都有立法权。】加州的直接民主系统让人们可以在两个想法的政策之间做出选择,例如更高政府开支和更低税收。而党内初选和之前提到的杰利蝾螈只会推广极端主义。但是在过去5年里,加州政府进行了一系列改革,这一部分要归功于慈善家、投资人尼古拉斯·伯格鲁恩(Nicolas Berggruen)的贡献。 加州还建立了”着眼未来“(Think Long)委员会,来控制全民公投时更关注短期利益的倾向。同时,该州引入开放初选模式,并将选区划分的任务交给独立委员会。而且,加州政府成功地平衡了财政预算,这被州参议院议长达雷尔·斯坦伯格(Darrell Steinberg)称为“几乎梦幻般的”成就。

”在组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。“ – 美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊

同样,芬兰政府建立了一个无党派委员会,对国家养老金系统的未来做建议。与此同时,政府也在尝试在线民主:国会必须考虑所有获得5万签名的提议,而任何公民都可以发起提议。但是还需要更多这样的实验 —— 将技术官僚和直接民主结合,将一些中央政府的权利分配给这两类 —— 来测试民主是否可以逐渐回到健康的轨道。

美国第二任总统约翰·亚当斯曾经写道:“民主不会永久持续。它很快会荒废,耗尽,然后杀死自己。没有任何民主制度最后没有自我毁灭。”他很显然错了。民主在20世纪的意识形态冲突中是伟大的胜利者。但是如果民主想要在21世纪保持20世纪中获得的成功,那么新生的民主国家必须得到坚持不懈的培养,而成熟的民主国家也需要得到细心的维护。

英文原文出自英国《经济学人》杂志。中文译文由利得团队翻译整理。在不影响原文本意的情况下,翻译团队对文章内容做出了几处细微的调整。米特团队还在文中有些地方做出了注释,表达我们对文章中不同的观点。

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